第二年，骠骑将军再次出击胡人，斩敌首四万级。当年秋天，匈奴浑邪王率领数万人投降，于是，汉朝廷调发二万辆车迎接。降人到京城后，受到赏赐，连同有功将士也一并受了赏。这一年花费达一百多万万钱。

起初，于十数年前黄河决口于观县，梁楚地区原已数次遭困，而缘河诸郡筑堤塞河，每每重又堤坏河决，费用之多无法计算。此后番系欲节省砥柱漕运的费用，引汾水、黄河水为渠造渠田，开渠的达数万人；郑当时因渭水漕运曲折路远，自长安到华阴开凿一条直渠，有数万人施工，朔方郡也开凿水渠，数万人参加。各自都历时传2—3年之久，功且未成，花费也都达到数十万万。

天子为讨伐胡人，大量养马，到长安就食的马多达数万匹，养马士卒关中不足，就从附近诸郡调发。而投降的胡人都靠县官供给衣食，县官财力不足，天子就减少膳食费用，解下自己乘车上的马匹，从私人仓库御府中拿出钱财养活他们。

第二年，山以东地区遭受水灾，老百姓大多陷于饥饿困乏之中，于是天子派遗使者，尽出郡国仓库中的物资赈济贫民。仍不够用，又招募豪富人家借贷予贫民，还是不能救灾民脱困境，就把贫民迁徙到关西，或充实到朔方郡以南的新秦中去，约七十余万人，衣食都靠县官供给。数年之间，借给他们产业，派使者分部保护他们，一批批的天子使者，冠盖相望，道路不绝。费用以亿计，多不可计算。于是县官财力告竭。

然而富商大贾有的蓄积财物，奴役贫民；前呼后拥，车乘百余辆；屯积居奇，封君对他们也都伏首低眉，仰仗他们供给物资。有的冶铸煮盐，家财积累到万金，而不帮助国家的急难，黎民百姓陷于重困之中。于是天子与公卿商议，另造钱币以足用，并打击摧折那些浮华荒淫的兼并之徒。那时皇帝苑囿中有白鹿，少府有许多银锡。自孝文帝另造四铢钱以来，已有四十多年，从建元年间以来，用度不足，县官往往在产铜多的山旁冶铜铸钱，百姓也乘机偷铸，数目很大。钱越来越多而且轻，货物越来越少而且贵。有关机构的官员说：“古时候有皮币，诸侯骋享时使用。金有三等，黄金是上等，白金为中等，赤金为下等。如今的半两钱法定重量是四铢，而奸盗人等摩钱里以取铜屑，钱更轻薄物价更贵，远方用钱很不方便。”于是以白鹿皮一尺见方，饰以绣文，制成皮币，直四十万钱，规定王侯宗室来朝觐聘享，玉璧都必须以皮币作衬垫进献，然后礼仪得行。

又杂铸银锡制成白金，认为天所用最重要的是龙，地所用最重要的是马，人所用最重要的是龟，所以把白金分作三品，第一品重八两，圆形，花纹为龙，名为“白选”，值三千钱；第二品重量较小，方形，花纹是马，值五百钱；第三品又小一些，随圆形，花纹是龟，值三百钱。命令县官销毁半两钱，另铸三铢钱，钱文与重量相同。盗铸各种金钱的一律是死罪，但是盗铸白金的吏民仍是不可胜数。

于是任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事；桑弘羊以计算被任命为侍中。咸阳，是齐地煮盐的大商人，孔仅是南阳地区冶铸业的首户，产业（致生之业）都积累到千金以上的规模，所以郑当时才向朝廷推荐他们。弘羊，是雒阳商人的儿子，因善于心算，十三岁就当了侍中。这三人讲求财利的事那真可说是精细入微，察见毫末了。

法律既然越来越严酷，官吏多因罪免官。加上不断打仗，百姓买爵以求免赋役，大多买到五大夫一级，官府可徵发的人越来越少了。于是除授有千夫、五大夫爵位的人为吏，不愿为吏的向官府交马匹求免；原来为吏的都免去职务，责令到上林苑砍伐荆棘，或去开凿昆明池。

第二年，大将军、骠骑将军大规模出兵与胡人作战，捕获斩杀敌人八九万，赏赐有功将士五十万金，汉军死于战场的马多达十余万匹，运输和制造兵车衣甲的费用还不计算在内。当时财政匮乏，战士有许多人得不到俸禄。

有关机构的人说三铢钱重量小，容易从中舞弊，于是请准于诸郡铸五株钱，将钱背面四周加厚为钱郭，使人无法磨取铜屑。

大农奏上盐铁丞孔仅、东郭咸阳的话说：“山海是天地藏物的大仓库，都应该属于少府，陛下不为私有，命属于大农作为赋税的补充。请准于招募百姓自备经费，使用官府器具煮盐，官府供给牢盆。一些浮游无籍的人欲独占山海的利益，求取财富，奴役贫民取利。他们阻挠此事的议论，听不胜听。建议敢于私铸铁器、煮盐的，钛其左脚趾，没收其器物用具。不产铁的郡设置小铁官，隶属于所在县。”于是使孔仅、东郭咸阳乘着传舍的车子到各地去督促实行官办盐铁，建立官府，除授原来经营盐铁的富家为吏。吏制更加杂乱，不再行选举制，官吏中有许多是商人。

商人因钱经常改变，就多积货物以追逐利润。于是公卿建议说：“郡国颇受灾害，贫民没有产业的，招募他们迁徙到地多而富饶的地方。陛下为此降低膳食等级、节省费用，拿出皇宫中的钱来赈济百姓，放宽借贷的利率和赋税等级，然而百姓仍不能都去田亩中耕作，商人数目不断增加。贫民没有积蓄，都仰赖县官供给衣食。以前轺车、商人所有的缗钱都要征收多少不等的算赋，请准许像往时一样出算赋。那些属于末作的商人凡赊贷买卖，屯积居奇，以及营商取利的人，即使没有市籍，也要各自按自己的货物，赀产认定应占的算赋等级，通常是缗钱二千为一算。诸种手工行业有租税以及冶铸业的人家，大抵四千缗为一算。不属于官吏的三老、北部边境的骑士，有轺车一辆为一算；商人有轺车一辆为二算；有船长五丈以上的为一算。有隐匿不自度赀产，或隐瞒部分赀产的，罚到边境戍守一年，没收赀产。有能告发的，给予被告发者赀产的一半。商人有市籍的，连同他的家属，都不许占有土地，以有利于农民。有敢违犯此令的，没收为他种田的田仆入官。