现在假定一个国家是由一万人组成的。主权者只能被看作为一个集合的整体，而每一个个人作为属民来说是可以单独地和独立地存在的。因此，主权者对属民是一万对一，这就是说，尽管主权是完全受国家的成员的支配，但每一个成员所享有的主权实际上只有万分之一。假如人民的总数有十万，又假定属民的地位没有什么变化，但是，由于他所投的票的效力已减到十万分之一，因此，他那一票在法律的制定方面的影响也就会缩小十倍。所以，由于属民始终是一，主权者的权力是必然会随着公民的人数的增加而扩大的。由此可见，国家愈大，个人的自由就愈少。

个别的意志和全体的意志愈不符合，也就是说，人民的动向和法律愈不符合，就愈要增加压制人民的力量。另一方面，由于国家的幅员大，就给了社会权力的执行者更多的滥用权力的念头和机会，因此，政府控制人民的权力愈大，主权者便愈是应该有反过来控制政府的权力。

根据这种双重关系，我们可以断定，主权者、执政者和人民之间的比例并不是人们随随便便确定的，而是由于国家的性质必然产生的结果。我们还可以看到，由于两个外项之一，即人民，是固定不变的，所以复比每增加或减少一次，单比就要跟着增加或减少一次；但是，不论是增或是减，每一次都非要改变中项不可。我们由此可以得出结论说，唯一无二的绝对的政治制度是不存在的；按大小来说有多少个不同的国家，在性质上就有多少种不同的政府。

如果说人民的人数愈多，人民的意向和法律的关系便愈少，那我们就要研究是不是可以这样类推：行政官的数目愈多，政府便愈没有力量。

为了要阐明这一点，我们就需要指出每一个行政官的身上是具有三种本质上不同的意志的：第一个是倾向他自己的利益的个别意志；第二个是专门以维护执政者的利益为目的的行政官的共同意志，这种意志可以称为集团的意志，对政府来说是普遍的，对国家（政府是国家的一个组成部分）来说是特殊的；第三个是人民的意志，即主权者的意志，这种意志无论对作为总体的国家或者对作为总体的一个组成部分的政府来说，都同样是普遍的。在一个十全十美的立法机构中，个别的特殊的意志几几乎是没有的，政府固有的集团的意志也是十分次要的，因此，作为主权者的全体的意志是衡量一切其他意志的标准。反之，按照自然的秩序来说，这几种不同的意志愈集中，它们便愈趋活跃；全体的意志始终是最弱的，集团的意志是居于第二位的，个别的意志是胜过一切的；所以，每一个人首先是他自己，其次是行政官，然后才是公民。这个次序的先后和社会秩序的先后是恰恰相反的。

阐明了这一点以后，我们再进而假定政府是掌握在单独一个人的手中的。在这种情况下，个别的意志和集团的意志便完全地结合在一起了，因此，集团的意志也就达到了它可能达到的最高的强度。由于暴力的使用要依靠这种强度，由于政府的绝对的权力就是人民的权力，是始终不变的，因此可以得出结论说，最活跃的政府是由单独一个人执掌的政府。

反之，把政府和最高的权力结合在一起，以拥有主权的人民为执政者，有多少公民就委多少行政官，这样一来，集团的意志便同全体的意志完全混淆，不能够象全体的意志那样活跃，并且还让个别的意志各行其是。所以，尽管政府的绝对权力没有任何减少，但这样的政府是最不活跃的。

这些法则是无可争辩的，其他的论点只不过是用来阐明它们罢了。举例来说，构成一个集团的各个官员就比构成一个整体的各个公民活跃得多，因此，个别的意志是可以对整体起很大的影响的。因为，每一个行政官差不多都担任了政府的某种特殊的职务，而每一个公民是不能以个人的身分运用主权的。此外，国家的幅员愈大，政府的实际的权力也愈大，虽然它实际的权力并不是因为国家的幅员扩大而扩大的；但是，如果国家的幅员不变，即使是增加行政官，那也是没有用处的，政府是不可能因增加行政官而获得更多的实际权力的，因为政府只不过是国家（我们假定它的大小是不变的）的权力的保管者罢了。所以，行政官的数目一多，政府的权力不仅不因此而增加，反之，它活跃的程度还会因之而减弱的。